医疗保障法提出鼓励灵活就业人员参加职工基本医疗保险 专家解读

　　进一步明确导向提供确定性制度保障

　　本报记者　陈磊

　　本报见习记者 王宇翔

漫画/高岳

　　“鼓励无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加职工基本医疗保险。具体办法由国务院医疗保障行政部门会同国务院有关部门制定。”

　　第十四届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议于2026年8月28日表决通过的《中华人民共和国医疗保障法》这样规定。

　　接受《法治日报》记者采访的专家认为，医疗保障法“鼓励”灵活就业人员参加职工医保的表述，进一步明确了鼓励导向，为灵活就业人员参加职工医保提供了确定性制度保障，同时，也为相关部门制定专门的灵活就业人员参加职工医保具体办法提供了上位法依据。

　　受访专家建议，在制定灵活就业人员参加职工医保具体办法时，根据灵活就业人员的特点，设计相应的筹资机制、缴费标准、待遇标准等，还要匹配相应的医保关系衔接制度和经办服务。

　　表述变化折射政策导向

　　41岁、在北京从事外卖骑手工作的王鹏（化名）是我国庞大灵活就业群体中的一员。

　　2026年9月3日下午，在北京市朝阳区北四环外的一家商场门口，记者见到了正在休息的王鹏。

　　据王鹏介绍，他已经在北京干了七年众包外卖骑手，但没有想过参加职工医保，因为总觉得自己年轻不会轻易生病，用不着去医院。他的风险保障源于每天点击接单后，平台会自动扣除2.5元的新职业伤害意外险，一旦工作中遇到磕碰，可以通过新职业伤害意外险报销部分医疗费用。

　　但变化正在发生。

　　记者注意到，医疗保障法第十条第二款规定，鼓励灵活就业人员参加职工医保。在此之前，2011年7月1日起施行的社会保险法第二十三条规定，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加职工基本医疗保险，由个人按照国家规定缴纳基本医疗保险费。

　　对此，中国政法大学社会法与社会政策研究中心主任娄宇认为，社会保险法规定，灵活就业人员“可以”参加职工医保；医疗保障法则对此采用“鼓励”的表述，说明国家在未来会通过各种鼓励措施，尽可能让职工医保覆盖更多灵活就业人员。

　　采访时，中国政法大学政治与公共管理学院副教授廖藏宜分析，在目前的就业市场里，新就业形态的就业群体规模越来越大，但该群体的就业具有不稳定性，如何保障该群体参加基本医疗保险的权益，既是当前亟待解答的问题，也是鼓励灵活就业人员参加职工医保的背景。

　　在廖藏宜看来，医疗保障法的相关规定在社会保险法规定的基础上，进一步明确了鼓励导向，为灵活就业人员参加职工医保提供了确定性制度保障，同时也为相关部门制定专门的灵活就业人员参加职工医保具体办法提供了上位法依据。

　　“该规定还传递了一个明确的信号，职工医保的覆盖范围进一步向灵活就业人员扩大，有助于夯实全民医保（医保全民覆盖）的参保基础。”廖藏宜说。

　　我国基本医疗保险分为两类：职工医保和居民医保（即城乡居民基本医疗保险）。2026年7月，国家医疗保障局发布《2025年全国医疗保障事业发展统计公报》，其中显示，截至2025年底，全国基本医疗保险参保人数达133069.39万人，参保率巩固在95%，其中，职工医保参保38856.12万人，居民医保参保94213.27万人，灵活就业及其他人员参加职工医保人数为6982.18万人。而根据测算，我国灵活就业人员规模已超过2亿人。

　　这就意味着，大量灵活就业人员选择居民医保或者尚未参保。

　　对外经济贸易大学保险学院教授于保荣解释说，在实践中，灵活就业人员是一个庞大的群体，他们既可以参加职工医保，也可以参加居民医保。“他们参加哪类医保，更多考虑的是义务和权益的比较，即缴费负担和待遇水平的权衡。”于保荣说，医疗保障法“鼓励”灵活就业人员参加职工医保，意味着国家倡导灵活就业人员优先选择参加职工医保。

　　地方探索提供实践支撑

　　6982.18万名灵活就业人员及其他人员参加职工医保的背后，是不少地方已经在政策层面将灵活就业人员纳入职工医保。

　　例如，2023年1月1日起施行的《湖南省职工基本医疗保险实施办法》规定，灵活就业人员可以在户籍地、灵活就业登记地或居住登记地申请参加职工医保，由个人按照规定缴纳职工医保费。再如，2026年2月，就进一步明确灵活就业人员参加天津市职工基本医疗保险，天津市医保局、天津市税务局发布通知，具有天津市户籍或持有《天津市居住证》等有效证件的灵活就业人员，年满16周岁，在达到法定退休年龄前可以申请首次参加天津市职工医保。除此之外，石家庄、郑州、南宁等多个城市还取消了灵活就业人员参加基本医保的户籍限制。

　　娄宇认为，地方围绕缴费基数、缴费费率、个人账户设置、弹性缴费机制等关键问题先行先试，逐步积累了较为成熟的做法，为灵活就业人员参加职工医保的可行性提供了充分实证，数据更是充分表明这一路径切实可行。

　　在娄宇看来，各地实践的意义主要体现在三个方面。其一，以实践数据证明“鼓励”入法的正当性与可行性，实现了参保扩面与基金安全之间的平衡。其二，为法律授权国务院医疗保障行政部门制定具体办法提供了丰富的方案储备，各地探索成为制度设计的“素材”。其三，各地做法客观上存在较大差异，这恰恰凸显出由国家层面统一规范的现实必要性。归根结底，这一过程体现了“试点先行、成熟定型、立法确认”的立法进路。

　　廖藏宜认为，地方探索除了证明灵活就业人员参加职工医保的可行性之外，还进一步体现出职工医保的公平性。

　　记者注意到，2026年9月8日，国家医保局等七部门联合印发《关于开展灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参加基本医疗保险提质专项行动的通知》。对此，受访专家均认为，该通知有助于逐步探索形成适应新就业形态人员特点的参保缴费模式。

　　具体办法应以引导为主

　　根据医疗保障法授权，灵活就业人员参加职工医保的具体办法由国务院医疗保障行政部门会同国务院有关部门制定。对具体办法的制度设计应该包括哪些重点内容，需要解决哪些实际问题？受访专家给出了建议。

　　娄宇认为，医疗保障法采用了“鼓励”的表述，表明该具体办法的制定思路应当以引导、激励为主，他对制度设计的重点内容提出了具体建议：在筹资上，缴费基数下限可由当地社会平均工资60%适度下调，或按实际收入申报，设置多档费率，构建多方共担机制，包括对低收入者进行财政补贴；在缴费上，可允许按季、按年缴费，对于依托平台就业的灵活就业人员，可以允许按单缴费，依托平台自动代扣，配套连续参保激励与断保等待期，降低断保率；在待遇上，合理设置个人账户档位，职工医保与生育保险同步覆盖；在责任上，可以以个人缴费为上限、平台匹配缴费，明确用工方责任等。

　　“灵活就业人员参加职工医保，既是义务也是权利，应尽快出台具体办法，完善参保人权益救济机制。”娄宇说。

　　在廖藏宜看来，对于灵活就业人员的待遇，目前各地设置不同期限的待遇等待期，需要国家层面对此予以明确和统一；同时，灵活就业人员在不同统筹地区流动时，医保关系需要转移接续，如何确定其待遇，也需要明确。于保荣认为，还需明确其医保缴费的分担机制。

　　“应注意，灵活就业人员就业不稳定，参保登记、缴费、异地就医、转移接续等具有特殊性，相应经办服务也应该在具体办法中予以明确，此外，还需注意明确对于灵活就业人员中的困难群体如何进行救助和补贴。”廖藏宜说。